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应如何评价地方政府的上述市场行为？如果仅从规范的市场理论出发去认识，我们似乎难以找到答案，因为毕竟政府代行了企业的部分职能，它在一定程度上导致新的政企不分。但是，我们应该看到，地方政府的这种经济行为是在特定的体制转轨时期计划和市场都不完全的情况下，为了保证资源配置的效率，而发生的特定行为方式。它与传统的高度中央集权下的政企不分有着很大的区别，是一种分权化的政企合一体制[11]。一方面，地方政府不再作为中央的派出机构代管企业，而是在行政分权和经济分权的背景下，地方政府和企业都拥有了较大的自主权；另一方面，地方政府的行为目标是要把企业推向市场，培育其市场竞争能力，并且地方政府在参与经济活动时往往借助市场的力量、运用市场机制行事，使其行为带有明显的市场色彩。政府扮演了本应由企业扮演的市场角色，而企业在与政府的博弈过程中逐渐熟悉和适应市场的运行机制，我们可以称之为企业的市场“预习期”。一俟市场环境的成熟，这种政企合一的体制必然为政企分离所取代。
三、提供公共产品，为市场创造良好的外部环境
市场不是万能的，存在一定的缺陷，或称市场失败。在非竞争部门，即公共产品和基础产业部门，就属于市场失败的部门，市场难以对其进行有效的调节。这些部门有些是基础产业，如交通、通讯、电力等基础设施，它们投资大、周期长、回收慢；有些是自然垄断性质的公共事业，不具盈利性质。这些非竞争性部门需要政府直接投资或出面计划，是政府的一项重要职责。大的公共产品一般由中央负责，地方政府的主要任务，一是保证对中央投资的公共产品予以配合，提供有关条件；二是因地制宜地制定和实施地方的公共政策，努力提供地方的公共产品。随着经济发展和改革的深化，地方政府承担的后一任务日益加重。因为随着经济的发展，社会对公共产品的需求逐渐扩大，地方政府越来越认识到基础产业部门应适度超前发展，以消除经济发展的“瓶颈”。地方政府与本地企业之间实际是一个利益共同体，因为，地方政府的可支配的财力较大程度上取决于本地企业的经营状况，因此，地方政府必须尽可能地解决企业发展中的“瓶颈”。而随着地方财力的不断增长，也为更好地发展公共产品提供了可能。我们观察中国不同地区的发展状况时，可以发现这样的一个现象，凡是经济发展较快的地区，其基础产业建设也较发达和超前，市场化程度也较高，而落后地区则较为滞后，市场化程度也较低。这可以说明基础产业与市场化之间的高度相关性。20世纪90年代，随着改革开放的全方位展开，各地方政府都在这一问题上形成了共识，无论较发达地区还是欠发达地区，基础设施的建设都有了很快的发展。有的省先后做到了乡乡通路、村村通电。城市的发展更快，有的实现了“一年一个样，三年大变样”。
在解决基础产业发展问题中，地方政府行为中最值得一提的是实现了一个重大的制度创新，即引入市场机制解决资金短缺的问题，从而极大地调动了各方面的积极性，大大加快了基础建设的步伐。早在1981年的改革开放初期，广东省就决定采用贷款建桥、收费偿还的办法为公路建设筹措资金。省交通部门率先从海外贷款1．5亿港元，建设广州至珠海公路的4座大桥，并收取“过桥费”。这一做法调动了基层的积极性，各市县纷纷要求自筹资金，建路修桥。“以桥养桥”、“以路养路”、“以电养电”的形式一举打破了基础设施建设完全由政府统管，资金由财政包办的投资体制，而且坚持“谁投资，谁受益”的原则，通过贷款、集资、合资等多种形式，筹集大量资金推动基础设施的迅速发展。这一通过市场发展基础产业的制度安排是地方政府的一大创新，后来在全国各地得到推广。地方政府还把这一做法移植到铁路建设这一计划体制最为严格的领域。从20世纪80年代中期至今，全国已有多条合资铁路建成，这其中广东的三茂铁路最具有代表性，因为[12]：第一，三茂铁路是我国最早动工、最早建成和营运的合资铁路；第二，三茂铁路公司是中国第一家真正意义上的、不同于国家铁路经营单位的合资铁路企业；第三，也是最关键的，三茂铁路公司的投资、融资、经营管理等多方面情况所引发的制度变迁最广泛、最深刻，又最能体现中国现阶段制度变迁的特点。而在三茂铁路的建设中，广东省政府起了最为重要的作用。三茂铁路国家已纳入计划几十年，但一直无力建设。1986年广东省26名人大代表联名上书要求允许自筹资金建设三茂铁路。广东省政府顺应民意，很快与铁道部联合向国务院递交自筹资金建设三茂铁路的报告。在得到中央批准后，省政府承担了组织和运作职能，除了自己直接投资外，依靠多种手段，多渠道融资，并组建了三茂铁路公司。正是由于省政府的积极运作，才使这条利用市场机制的中国第一条合资铁路得以诞生。在建设三茂铁路的过程中，地方政府始终把握市场这一机制，从多方筹集资金，形成多元投资主体，突破原有计划体制，到组建三茂铁路公司，政府退出经营领域（广东省称三茂铁路公司实行“五自一体”――自筹资金、自行建设、自主经营、自我还贷、自我发展），地方政府演绎了一场运用市场、调控市场供给公共产品的诗章。它为其他合资铁路的建设和运作提供了制度参照甚至模式。事实上，三茂公司成立后不久，全国其他地方也有一些合资铁路公司成立，它们的组建和运作受三茂铁路的影响。而且，三茂铁路公司的体制对国家铁路企业改革也提供了参照，甚至对它发起挑战。[13]
相对于硬环境而言，市场软环境比较隐蔽和复杂。但随着经济的发展，软环境的建设显得越来越重要。地方政府主要从如下几个方面加强市场软环境的建设：第一，政策与服务环境建设。包括投资引导服务、政策服务、行政管理服务、法律服务等。地方政府的有关部门通过各种宣传途径向外介绍本地的经济发展情况、投资环境、产业政策导向等，通过提供各种税费政策、开放市场和放宽人才引进的一些限制，并注意改进政府机关的工作作风、简化工作程序，完善法制建设等，营造良好的投资环境。第二，人力资源环境建设。这方面主要是通过制定各种优惠政策多方式引进人才，促进人力资源的市场化配置，给人才提供发挥才干的机会，并重视发展文化教育事业，培育“尊重知识，尊重人才”的社会风气。第三，安全文明的社会生活环境建设。一些地方针对新时期道德下坡、治安混乱等现象，坚持物质文明和精神文明一起抓，加强道德建设、文化建设，狠抓社会治安管理，努力创造一个文明、合作、安定的优美环境。
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